打玻璃胶的技巧

12中华人民共和国宪法起草委员会办公室编辑：《全国人民讨论宪草意见汇编》（第四辑），1954年版，第53页。

结果是，只印了十一本，余第七辑、第八辑、第十三辑没有得手。五四宪法第八十一条全面采纳了第一点，部分采纳了第二点，之所以说是部分，是因为该条所规定的最高检察机关行使检察权的对象（国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民）既比全民讨论版宪草第八十一条范围广，又比第二点意见范围窄。

（一）《全民讨论意见汇编》 关于五四宪法的制定历程，先有许崇德的《中国人民共和国宪法史》、后有韩大元的《1954年宪法制定过程》都有比较全面的研究，尤其是对1954年6月前的制定历程，二位学者的著作都作了比较详细的梳理。但预约时我没太注意，等到拿到书时，发现只有第七辑、第八辑，而第十三辑却被我约成了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议分组讨论宪法草案意见汇编》这一此前并未注意到的资料。据许崇德记述，这次会议召开的时机是，宪法草案的全民讨论已临近结束，宪法修改小组根据3个月来的讨论意见，已经再次对宪法草案进行了修改，这个稿子须在第二天（9月9日）提到中央人民政府委员会会议上去通过后，才可以交全国人大审议。宪法起草委员会办公室对这些意见进行了整理和分类，编辑出《全民讨论意见汇编》共16册。法大和中南都被我光顾了，我直遗憾去武汉时没有去武大。

11原文为：中华人民共和国总检察长对于国务院所属各部门、地方各级国家行政机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使最高检察职权。因为，在五四宪法中，同样涉及到了检察机关的更名问题——在全民讨论版宪草中，最高检察机关的名称是总检察长，而非最高人民检察院。这种适应于机动法治主义观念并能有效遏制行政权尤其是行政自由裁量权滥用的程序设计，无疑是以民主为核心的行政程序内在价值得以体现的结果。

行政行为的特点决定，行政程序多数情况下是由行政主体主动启动的。没有民主的行政将是专制的同义语。行政程序以其理性有序的制度设计及运行，对某些不确定的关系进行确定化的处理，调和或转化各种矛盾、利益，在程序展开中达到关系的稳定、权利的实现。没有行政程序价值的实现，行政实体法只能部分地体现或实现法的价值。

行政程序和司法程序中都有参与者之间的对话、辩论等方式的交流，但它们进行的背景和结果不尽相同。这种内在价值反映的是行政程序的运行过程中体现出来的某种属性，而非通过运行所产生的结果而显现出来的东西。

[8]譬如会议程序、办公程序、操作程序等。它并非是为了一个良好的公共管理才被需要，而是为了保障对市民社会和私人生活的最高目标的追求。[32]行政程序将行政法律关系、权利（力）及其行为纳入秩序的范畴，秩序是行政程序的重要价值。‘行政程序法所体现的‘参与民主，虽尚未达到‘直接民主的理想，间接民主的种种流弊当可以减少[48]。

托克维尔《旧制度与大革命》书中有这样一个引例：桥梁公路工程局有个负责指挥徭役的监工被一个受他虐待的农民控诉。效率是行政程序价值之一无疑，程序设计的一个重要因素在于规范行政行为的方式和步骤、时限和顺序，以减少不必要的资源消耗，提高行政效率。一个正义、民主的行政程序必然是一个有效率的程序，效率是人类进步的重要标志。行政程序与其他国家权力行使程序相比的特殊性在于，行政机关身兼参与主体与决策主体两种角色，揽准立法执法准司法权于一体。

不可否认，效率、秩序等作为行政程序的外在价值，对于作为民主的内在价值，一方面具有互补作用，即与之共同构成完整意义的行政程序价值。这种限制中体现了立法机关和司法机关对行政机关如何行使其特权而设定的严格标准。

[22]在行政法领域，权利本位更多地意味着行政程序本位。[6]参见李连科：《价值哲学引论》，3页，北京，商务印书馆，1999。

据此，政府开始谋求对经济和社会生活的主动干预。不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而作出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高。[29]参见张文显主编：《法理学》，246页，北京，高等教育出版社、北京大学出版社，1999。在人类历史上，不断上演打着福利社会、政府效能等幌子，而压制民权的丑剧。就探讨生物有机体与自生自发社会秩序都具有的自我维续结构（self-maintaining structures）来说，功能这个术语几乎是一个不可或缺的术语。[9]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，245页，北京，法律出版社，2003。

[23]因而，与行政程序内在地对民主价值向往不同，司法更强调维护法律的正确性，决定了其内在地对公正的执著。[55]相对于行政实体活动，行政程序是辅助性的，没有实体活动的要求就不需要程序活动的存在。

故人们始从行政自由裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点[17]，最终发现，必须在行政自由裁量权过程中赋予行政相对方一定的程序权利，使之参与到行政过程中与行政主体进行交涉，进一步还要通过司法审查确保这种交涉是实质意义上的。面对其他利益形式则漠然视之，或将之置于次要、服从地位，这必然导致挤逼、压缩乃至取消行政相对方某些权利包括程序性权利的生成、行使的机会。

[44]人在行政程序中同样是目的，而不仅只是参与者。法律程序能够并且应当体现在法律的规范和作用下，人的主观能动性、人行为的合目的性、合客观规律性等。

罗尔斯则认为正义是自由平等原则的体现。而这种自由，须将之视为政治、法律意义上自由的一个不可或缺的组成部分，否则所谓的自由仅是一个让人无法感受到的空泛虚幻的概念而已。说它取决于主体，是因为没有主体的需要、欲求，这种属性无论多么丰富也与价值无关。其实在有些情形下，这种自由往往显得比行使权利更弥足珍贵。

举个简单的例子：行政许可程序中，行政主体与行政相对方在行政相对方当时满足的许可要件问题上交流意见，并在此基础上决定是否给予许可。[3]这种关系可简单概括为作为客体的外界物（自然、社会）与作为主体的人的需要之间的关系。

[44]参见[德]马克斯·韦伯著，张乃根译：《论经济与社会中的法律》，42页，北京，中国大百科全书出版社，1998。另外，渗透于行政程序的私法中当事人之间的意思自治和合意、协商精神[57]，使行政相对方成为一个能够与行政主体展开对话的独立的意思自治的法律主体，在涉己的行政活动中积极表达并维护自己的参与利益，从而提高行为结果的可接受性，消解对立情绪，减少社会不稳定因素。

在制度重心上，秉承执行的行政观，认为处于法律执行地位的行政的首要目标，只是最大限度地实现公共政策，提高管理效率，因而不免陷于对不断加大行政的机动性、扩张度和裁量余地的过分热衷，其结果造成行政程序的过于粗犷、简单和过场化，大量的必要的行政程序尤其是有关民主参与、行政公开方面的程序，因形式上似乎在延缓行政目标的实现，拖效率的后腿，而在实质上遭到抵触和排斥。然而，旧行政模式却为其构筑了难以逾越的鸿沟。

显而易见，凡是法律没规定的都是允许的这种公民自由权的概括式宣告，在适用于公民和政府相互之间的关系方面，更具有特殊意义。根本特征均在于意思自治和行为自主。这种片面地强调程序整合的优先化的倾向，体现在行政程序的设置与运作上，则只能给行政相对方颇为有限的自主权、自由权、选择权等。四、行政程序价值的冲突与价值选择 价值的多样性与复杂性的本质特征使行政程序诸价值之间的冲突在所难免，价值目标选择成为必要。

[18]高家伟：《论市场经济体制下政府职能的界限》，载《法学家》，1997 （6）。[31]参见张文显：《法哲学范畴研究》，196页，北京，中国政法大学出版社，2001。

即：既来源于客体，又取决于主体。正当程序的基本标志是：在行政权行使过程中，所有利害关系人的意见能够得到倾听，关心行政决定的大多数社会公众意见能够得到表达和吸收。

应该看到，基于对行政程序是关于行政主体程序还是行政主体和行政相对方的程序的不同认识，行政程序价值体系也将有不同的价值成员及其相互间的关系构架。而无须再通过结果来反映和折现。

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